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破解瓶颈 试点改革 湖南省着力补齐农田水利“短板”

2016-09-29 09:50:14 来源:中国水利网 作者:袁理 刘娜 王琳 编辑:童妙 实习生 吴紫欣

  通讯员 袁理 刘娜 记者 王琳

  为进一步提高农田水利工程效益、改善农村生产生活条件、提升农业综合生产能力,解决农田水利发展不平衡、不协调、不可持续的问题,日前,湖南省水利厅印发了《关于在长沙县等四地区开展农田水利综合改革试点工作的通知》,提出了《湖南省农田水利综合改革指导意见》,决定在长沙县、茶陵县、澧县、涟源市开展农田水利综合改革试点工作。

  短板在哪里—“四难一差”

  农田水利投入难。一是财政投入不足。农田水利基础设施点多面广、欠账较多,农田水利建设投入相对城市建设投入比例仍然很低。二是市场吸引力低。农村“小而散”的小农生产方式普遍,农田水利建设难以与现代农业发展相适应,市场吸引力不够。三是农民筹资投劳意愿低。随着“两工”、农业税取消,农民投劳从分配任务向自愿出工转变,加之“一事一议”程序繁琐、额度小,难以满足建设需要。

  组织发动难。一是基层政府职能弱化。近年来,农户在土地上享有了绝对权利,而乡、村、组则失去了统筹能力,政府组织农民参与农田水利难度加大。二是专业技术力量薄弱。基层还普遍存在专业技术人才匮乏、职工教育培训不够等问题。三是农民群众缺乏积极性。农村农业兼业化、农民老龄化、农村空心化不断加深,农民对农田创收的依赖性降低,对农田水利建设与管理缺乏积极性。

  建后管理难。一是管护责任难落实。市场化、社会化的管护模式探索和推进迟缓;受益户管理的自管模式,受责、权、利分离的影响,得不到全面推广。二是管护考核机制不健全。大部分地区工程维护要求、管护考核办法未出台,管理管护缺乏。三是基层服务能力不足。乡镇水利站在硬件配备上有了很大提高,但缺编制、缺人员、缺经费的情况比较普遍,湖南省3091个协会仅28%运行良好,基层水利服务能力严重不足。

  资源整合难。一是表现在农田水利规划执行力不够,除水利部门外,还有发改、财政、农业、农开、烟水、国土、移民、扶贫等部门参与农田水利建设,呈九龙治水格局。二是表现在农田水利改革方面,各项改革内容均有交叉联系且由不同部门负责,改革无法形成合力,没有取得系统经验、形成整套模式。

  综合效益差。一是基础设施弱,抗灾能力低。农田水利工程运行时间长,管护跟不上,老损严重,抗御水旱灾害能力降低。二是建设不成体系,效益难发挥。水库除险加固、大型灌区续建配套及节水改造、大型泵站更新改造项目已实施完毕或正式实施,但末级渠系建设管理没有同步跟上。三是经济效益差,服务“三农”能力差。没有深度挖掘出农田水利市场潜力,与特色农业、乡村旅游结合不够紧密,粮食作物居多,经济作物偏少。四是忽略生态效益,有悖新时代发展理念。很多农民群众及水利设计工作者,对于生态水利的必要性和紧迫性缺乏认识,忽略生态效益,未能在改善水利设施的同时改善农村居民生活环境。

  短板怎么补——试点综合改革

  面对农田水利发展困局,转变思路是关键。试点农田水利综合改革,就是将单项改革、单兵突破向综合施策、系统推进转变,在农田水利建设、管理及维护新机制等方面下狠工夫。

  全民参与,建立农田水利建设新机制 。稳定财政投入是关键。县级财政需要进一步加大农田水利设施奖补资金投入力度,优化、简化财政补助程序,制定不同工程补助标准、补助方式,同时完善监管模式,提高监管效率。吸引社会投资是趋势。统筹农田水利各类补助资金,合理安排收益分配机制,积极创造条件,通过政府和社会资本合作(ppp)模式、政府购买服务、精准补贴等方式,引导和支持种植大户、家庭农场、农民专业合作社及其他社会力量通过提供农田灌溉服务、收取水费参与农田水利工程建设运营。引导群众参与是基础。要把群众的事交给群众干,一是项目群众选,在符合政策和小型农田水利建设规划范围内,尽可能由群众、新型农业经营组织等选择、决策、申报项目,充分尊重农民意愿。二是项目群众争,推行“项目村遴选”制度,通过村官公开“打擂”,让组织得力、积极性高的村先上,激发村组战斗力;三是项目群众建,采取“民办公助、以奖代补、先建后补”模式,调动群众积极参与项目建设,政府部门重在加强监督和指导,提供必要的技术支持。四是项目群众管,严格执行《湖南省小型农田水利设施村级公示制度》,探索完善小型农田水利项目群众监督方式,保障广大农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权。

  夯实基础,创新农田水利长效管理机制。 建立完善基层水利服务体系,当好农村水利“服务员”。一是要加强乡镇水利站建设,健全乡镇水利站,强化其职能,保障人员编制和经费,把乡镇水利站建成为全乡镇动员、指导广大农民开展农田水利建设、管护的基层水利机构,成为服务农村水利的主力军。二是要推进农民用水户协会建设,通过以奖代补、精准补贴、教育培训等各类措施发展壮大农民用水户协会,使其成为村级水利工程建设、管护和水费执收的主体、农村水利工作的实体。推进产权制度改革,确保工程都有“保管员”。要推进已建和新建小型农田水利设施产权明晰及移交工作,按“谁投资,谁管理,谁受益”原则,摸清家底,采取“一证一簿”或者“多证一簿”方式发放产权证等证书,明晰所有权、放活经营权、保障收益权。通过产权制度改革,做到产权有归属、管理有载体、运行有机制、工程有效益,实现工程“有人建、有人管、管得好、用得好”的目的。

  明晰责权,建立农田水利长效维护机制。以水养水,巧用水费促维养。农业水价改革是农田水利综合改革的纽带,要通过制定和完善灌区末级渠系和以村级用水户协会为单元的水费定价、收缴、列支等政策和考核办法,充分反映农业用水的商品属性,通过合理收取水费的方式,拉动群众关心、参与农田水利工程的建设管理,唤醒群众对受益农田水利工程的责任意识,调动农民用水协会和群众节水、用水、管水的积极性。分级负责,管护经费有保障。总的来说,农田水利工程要按照“谁所有、谁负责”的原则落实管护主体、管护责任。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集,财政适当给予补助。县级管理工程管护经费由县级人民政府负责落实。县级以下工程,按照管护主体自筹一块(包括乡镇、用水户协会、新型农业经营主体等)、县级财政补助一块、上级补助一块的原则,建立稳定的管护经费保障机制。县级人民政府要设立小型农田水利维修养护补助专项资金,纳入预算予以保证。要分类制定工程管护标准,明确管护目标、工程形象要求、维护频次等。要制定补助标准,根据工程分类和分级管理的原则,明确管护经费财政补助、管护主体和受益人负担的比例等。要制定考核办法,按照“奖优罚劣”原则,根据管护实效进行精准补助。分层管理,管护效益有提升。对县管工程,鼓励探索购买服务的做法,发挥基层水管单位、基层水利服务机构以及社会专业组织的作用,推行“以大带小、小小联合”的区域化专业化集中管理模式;对乡(镇)管理工程,有条件的地方,可以鼓励通过购买服务,委托专业公司物业化管护;对非县、乡管理的其他小型农田水利工程,按“谁受益,谁负责”的原则,由受益村、组、用水户协会、受益企业负责管护。此外,鼓励采取组建水利专业合作社、农户+新型农业生产经营主体管护及依托产业建管一体化等管护模式。

  补短板出招——上下联动促成效

  建立工作协调机制。各试点县(市、区)党委政府要加强对改革工作的领导,明确职责分工,精心组织实施,及时协调解决改革中的问题和困难;省水利厅将定期召开改革工作调度会,认真总结改革经验和成效,深入分析存在的问题,指导部署下步工作。

  加强政策研究。试点县政府要围绕改革目标,从完善建设机制、建立稳定增长的投入机制、落实工程管护经费筹集机制、创新工程运行管护方式、推进产权制度改革、水价综合改革及健全基层水利服务体系等方面制定出台相关政策,为顺利推进改革提供制度保障;省水利厅将继续推出指导性文件,帮助指导各试点县工作。

  加大监督考核。试点县政府要制定考核办法,对改革进展情况进行绩效考核。省水利厅将加强检查督导,实行月调度、季督查、半年点评、年度考核,并在农田水利综合改革工作中,引入竞争机制,由第三方进行检查验收,建立退出淘汰机制。对改革进展快、成效好的地方进行表扬,在项目和资金安排上予以倾斜,对改革进展慢、成效差的地方,将撤销其试点县资格,在项目和资金安排上予以限制。

  加大宣传力度。各试点地区要根据实际情况,因地制宜、大胆探索,不被条条框框束缚改革试点手脚,充分利用报刊、电视、互联网等媒体,大力宣传改革提炼出的好经验、好做法,达到示范引领目的。

  省水利厅要求,各试点县要按照“先建机制、再建工程、长效管理”的工作思路,通过推行规范化、生态化、标准化、智能化建设,建成一批各具亮点的示范区,总结一套群众广泛参与、可复制易推广的经验,促使农田水利持续长久发挥效益。目前各试点县实施方案评估工作已完成,正在按进度要求推进工作,预计2018年6月将全面完成农田水利综合改革任务。

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